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借鉴网贷行业监管思路发展新型农村合作金融


  自2006年国务院扶贫开发领导小组办公室“贫困村村级发展互助资金”、原中国银行业监督管理委员会“农村资金互助社”同时开展试点起,我国真正意义上的新型农村合作金融开始出现。此后,多种形式的新型农村合作金融组织纷纷涌现,发展势头较快。但发展速度并不能掩盖行业发展的困局。作为一种新兴业态和新型组织,由于监管机制的不完善,存在“一放就乱,一管就死”的监管失灵现象。


  今天,我们就一起来聊聊新型农村合作金融的监管制度设计存在哪些值得研究和探讨的地方。


我国新型农村合作金融面临的监管困境


  根据新型农村合作金融组织是否纳入正规金融监管部门或地方政府统一监管框架范围,可将新型农村合作金融组织分为“正规”“准正规”和“非正规”三种类型。目前,三种类型的新型合作金融组织普遍面临着监管缺失与监管过度并存的困境,具体表现在以下三个方面:

  

  一是行业立法滞后,法律主体地位尚不明确。2007年颁布实施的《农民专业合作社法》,只对农村的生产合作和供销合作提供了法律依据。2017年《农民专业合作社法》修订草案中曾增列了关于农民专业合作社内部资金互助的规定,但最终修订通过稿却删除了资金互助相关内容。目前虽然有些地方政府也出台了一些规定或办法,然而总体上并没有一套完整的法律体系来清晰界定新型农村合作金融组织的目标宗旨、组织框架和运营规范等,新型农村合作金融的发展仍缺少应有的法律支撑。

  

  二是外部金融监管资源不足,缺乏监管根本动力。从目前中国金融监管体系来看,分为中央层面的“一委一行两会”及地方政府的金融监管机构;从总体资源来看,不论是“一行两会”还是地方政府金融监管机构的一线监管力量,尤其是县域地区严重不足。由于新型农村合作金融组织数量大、范围广,又基本处于县域范围,正规金融监管部门监管资源严重不足,其他政府部门如农村经济管理部门等又缺乏足够的金融专业能力和有效的监管手段,也缺乏根本动力去主动承担监管职责,所以呈现监管缺失的现象。

  

  三是金融监管体制单一,尚未形成自我监管、自律监管和外部监管的有效协同机制。目前,正规新型农村合作金融组织只有49家是由原银监会批准的农村资金互助社,按照原银监会2007年出台的《农村资金互助社管理暂行办法规定》进行运营;准正规新型农村合作金融组织主要是按照2014、2016、2017年中央一号文件中要求“坚持社员制、封闭性原则,在不对外吸储放贷、不支付固定回报的前提下,推动社区性农村资金互助组织发展”“开展农民合作社内部信用合作试点”运营,由地方政府农业管理部门或者扶贫部门承担一部分监管职责,缺失相关具体的规定或管理办法等制度依据;而非正规农村合作金融组织大多处于无监管状态,运行情况良莠不齐。目前,三类新型农村合作金融组织由于受到发展区域、发展阶段的不平衡性及多种因素的影响,自我监管尚不规范,也没有形成成体系的行业自律或第三方评级组织,仅靠单一的外部监管,无法形成自我监管、自律监管及外部监管有效协同的局面。


网贷行业监管“1+3”制度体系的形成


  事实上,同样作为小微金融新兴业态的网贷机构(P2P),自兴起至今也经历了一段曲折的监管政策演变。自2016年至今,通过相关管理文件的陆续出台,逐步形成了一套相对清晰的“1+3”监管制度框架,即“一个办法三个指引”,《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》《网络借贷信息中介机构备案登记管理指引》《网络借贷资金存管业务指引》及《网络借贷信息中介机构业务活动信息披露指引》,为网贷行业的规范发展和持续审慎监管提供了制度依据。网贷与合作金融都有着类似的互助基因,而网贷借助互联网突破了区域性的互助范围,将边界扩大到了全国,而网贷监管制度体系对于破题目前新型农村合作金融组织面临的监管困境具有积极的可借鉴意义。

  

  一是树立红线监管及协同监管思路。《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》采用的是红线监管思路,以坚持底线思维,负面清单形式划定网贷业务边界,明确包括不得吸收公众存款、不得设立资金池、不得提供担保或承诺保本保息、不得发售金融理财产品等十三项禁止性行为。同时,确立了网贷监管体制,以属地监管为原则,明确了网贷监管各相关主体的责任,初步成了协作监管局面,有助于形成监管合力,增强监管效力。

  

  二是建立事前登记的备案制度。《网络借贷信息中介机构备案登记管理指引》要求备案登记为网贷平台申请银行存管及增值电信业务许可的必要条件,即网贷机构如果仅仅进行工商登记,不可以申请开展相关业务。同时指出,备案登记仅对机构的基本信息进行登记、公示并建立机构档案,不构成对机构经营能力、合规程度、资信状况的认可和评价,不是监管对登记机构的增信背书。

  

  三是借鉴证券监管思路,建立资金三方存管制度。《网络借贷资金存管业务指引》明确指出网络借贷信息中介机构应建立客户资金第三方存管制度。网贷资金存管模式事实上也是借鉴吸收了证券资金第三方存管的经验和现行做法,在银行资金存管“大账户+子账户”模式下,设立专用账户为实、子账户为虚拟账户的账户体系,从资金方面防范网贷机构出现道德风险和操作性风险。

  

  四是完善信息披露,解决信息不对称问题。《网络借贷信息中介机构业务活动信息披露指引》首次规定网贷平台要对借款资金运用情况、借款人经营状况及财务状况、借款人还款能力变化情况、借款人逾期情况、借款人涉诉情况、借款人受行政处罚情况等贷中关键信息进行披露,进一步保护出借人合法权益。

  

网贷监管思路对构建新型农村合作金融监管模式的启示

  

  目前,网贷行业的监管实践以及“1+3”制度体系取得阶段性成效。为更好促进新型农村合作金融健康有序发展,加强对新型农村合作金融组织业务的引导和规范,加快构建适合我国现阶段发展实际的合作金融监管框架,可以借鉴网贷监管思路,从以下几方面完善相应的监管体系:

  

  一是明确地方监管主体,建立审批准入制度。2014年中央一号文件明确了地方政府对新型农村合作金融的监管职责,2016年和2017年中央一号文件均提出开展农民合作社内部信用合作试点,落实地方政府的监管责任。因新型农村合作金融组织所处的地域及涉农细分行业的不同,存在很大差异性,所以不适于建立“一刀切”的监管办法。网贷监管的红线监管思路值得借鉴,建议由地方政府根据各省实际决定新型合作金融的监管部门。基于与农民合作社的有效对接及监管资源考虑,可遵循金融属地监管原则,由地方金融主管部门主导,供销合作社配合承担日常监管职能并提供支持性服务,采用“事前登记备案制”确立准入机制,强化事中事后监管,充分利用供销合作社系统现有网络资源以降低监管成本,缓解监管压力,提升监管动力,与正规金融监管部门形成错位监管和补充,筑牢监管篱笆。

  

  二是创立资金存管模式,降低运营风险。引入商业银行进行三方资金存管,可以有效防范新型农村合作金融组织实际控制人违规将资金出借给非社员或单一社员,或者挪作他用,杜绝“跑路”现象发生。另外,通过创立三方存管的资金监管模式,资金流向透明化,存管方也可定期向监管机构提供相关数据信息,对于资金异常状态提前作出风险预警,从而有效防范系统性风险的发生。

  

  三是完善信息披露制度,提高运营管理水平。新型农村合作金融组织应按照规定向社员披露社员股金和积累情况、财务审计报告、贷款及经营情况、盈利及其分配情况等事项。同时,推广信息化软件系统,以实现主导监管部门对新型农村合作金融组织业务、财务等运营数据的实时查询,实现无时滞线上监管。日常监管机构也可以通过定期现场检查进一步促进组织运营合规化。通过“线上+线下”监管模式,实现新型农村合作金融组织内部管理及运营的动态性、透明性和可检测性,加强新型农村合作金融组织的自我监管能力。

  

  四是建立行业自律组织,形成监管联动机制。从国际经验来看,农村合作金融制度变迁是一个自发与引导发展相结合的渐进过程,最终形成政府监管与行业自律、自我监管并存的监管体系。行业自律方面,也可以借鉴互联网金融行业协会发展经验,在统计监测、信息共享、登记披露、从业者教育、风险提示、行业交流等方面积极开展工作,加强行业自律监管,对行业违规者和失信者进行公示,营造公平的市场竞争环境,引导新型农村合作金融更加规范发展。

  

  综上所述,借鉴网贷行业监管经验,强化综合监管,优化监管资源配置,通过明确监管主体,丰富“线上+线下”监管手段,实现业务流、信息流、资金流的统一,有助于促进新型农村合作金融组织形成安全性、流动性、收益性的可持续发展态势。最终通过逐步建立符合合作金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代合作金融监管框架,实现稳妥推进农民专业合作开展信用合作试点的同时,守住不发生系统性金融风险的底线。


  自2006年国务院扶贫开发领导小组办公室“贫困村村级发展互助资金”、原中国银行业监督管理委员会“农村资金互助社”同时开展试点起,我国真正意义上的新型农村合作金融开始出现。此后,多种形式的新型农村合作金融组织纷纷涌现,发展势头较快。但发展速度并不能掩盖行业发展的困局。作为一种新兴业态和新型组织,由于监管机制的不完善,存在“一放就乱,一管就死”的监管失灵现象。


  今天,我们就一起来聊聊新型农村合作金融的监管制度设计存在哪些值得研究和探讨的地方。


我国新型农村合作金融面临的监管困境


  根据新型农村合作金融组织是否纳入正规金融监管部门或地方政府统一监管框架范围,可将新型农村合作金融组织分为“正规”“准正规”和“非正规”三种类型。目前,三种类型的新型合作金融组织普遍面临着监管缺失与监管过度并存的困境,具体表现在以下三个方面:

  

  一是行业立法滞后,法律主体地位尚不明确。2007年颁布实施的《农民专业合作社法》,只对农村的生产合作和供销合作提供了法律依据。2017年《农民专业合作社法》修订草案中曾增列了关于农民专业合作社内部资金互助的规定,但最终修订通过稿却删除了资金互助相关内容。目前虽然有些地方政府也出台了一些规定或办法,然而总体上并没有一套完整的法律体系来清晰界定新型农村合作金融组织的目标宗旨、组织框架和运营规范等,新型农村合作金融的发展仍缺少应有的法律支撑。

  

  二是外部金融监管资源不足,缺乏监管根本动力。从目前中国金融监管体系来看,分为中央层面的“一委一行两会”及地方政府的金融监管机构;从总体资源来看,不论是“一行两会”还是地方政府金融监管机构的一线监管力量,尤其是县域地区严重不足。由于新型农村合作金融组织数量大、范围广,又基本处于县域范围,正规金融监管部门监管资源严重不足,其他政府部门如农村经济管理部门等又缺乏足够的金融专业能力和有效的监管手段,也缺乏根本动力去主动承担监管职责,所以呈现监管缺失的现象。

  

  三是金融监管体制单一,尚未形成自我监管、自律监管和外部监管的有效协同机制。目前,正规新型农村合作金融组织只有49家是由原银监会批准的农村资金互助社,按照原银监会2007年出台的《农村资金互助社管理暂行办法规定》进行运营;准正规新型农村合作金融组织主要是按照2014、2016、2017年中央一号文件中要求“坚持社员制、封闭性原则,在不对外吸储放贷、不支付固定回报的前提下,推动社区性农村资金互助组织发展”“开展农民合作社内部信用合作试点”运营,由地方政府农业管理部门或者扶贫部门承担一部分监管职责,缺失相关具体的规定或管理办法等制度依据;而非正规农村合作金融组织大多处于无监管状态,运行情况良莠不齐。目前,三类新型农村合作金融组织由于受到发展区域、发展阶段的不平衡性及多种因素的影响,自我监管尚不规范,也没有形成成体系的行业自律或第三方评级组织,仅靠单一的外部监管,无法形成自我监管、自律监管及外部监管有效协同的局面。


网贷行业监管“1+3”制度体系的形成


  事实上,同样作为小微金融新兴业态的网贷机构(P2P),自兴起至今也经历了一段曲折的监管政策演变。自2016年至今,通过相关管理文件的陆续出台,逐步形成了一套相对清晰的“1+3”监管制度框架,即“一个办法三个指引”,《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》《网络借贷信息中介机构备案登记管理指引》《网络借贷资金存管业务指引》及《网络借贷信息中介机构业务活动信息披露指引》,为网贷行业的规范发展和持续审慎监管提供了制度依据。网贷与合作金融都有着类似的互助基因,而网贷借助互联网突破了区域性的互助范围,将边界扩大到了全国,而网贷监管制度体系对于破题目前新型农村合作金融组织面临的监管困境具有积极的可借鉴意义。

  

  一是树立红线监管及协同监管思路。《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》采用的是红线监管思路,以坚持底线思维,负面清单形式划定网贷业务边界,明确包括不得吸收公众存款、不得设立资金池、不得提供担保或承诺保本保息、不得发售金融理财产品等十三项禁止性行为。同时,确立了网贷监管体制,以属地监管为原则,明确了网贷监管各相关主体的责任,初步成了协作监管局面,有助于形成监管合力,增强监管效力。

  

  二是建立事前登记的备案制度。《网络借贷信息中介机构备案登记管理指引》要求备案登记为网贷平台申请银行存管及增值电信业务许可的必要条件,即网贷机构如果仅仅进行工商登记,不可以申请开展相关业务。同时指出,备案登记仅对机构的基本信息进行登记、公示并建立机构档案,不构成对机构经营能力、合规程度、资信状况的认可和评价,不是监管对登记机构的增信背书。

  

  三是借鉴证券监管思路,建立资金三方存管制度。《网络借贷资金存管业务指引》明确指出网络借贷信息中介机构应建立客户资金第三方存管制度。网贷资金存管模式事实上也是借鉴吸收了证券资金第三方存管的经验和现行做法,在银行资金存管“大账户+子账户”模式下,设立专用账户为实、子账户为虚拟账户的账户体系,从资金方面防范网贷机构出现道德风险和操作性风险。

  

  四是完善信息披露,解决信息不对称问题。《网络借贷信息中介机构业务活动信息披露指引》首次规定网贷平台要对借款资金运用情况、借款人经营状况及财务状况、借款人还款能力变化情况、借款人逾期情况、借款人涉诉情况、借款人受行政处罚情况等贷中关键信息进行披露,进一步保护出借人合法权益。

  

网贷监管思路对构建新型农村合作金融监管模式的启示

  

  目前,网贷行业的监管实践以及“1+3”制度体系取得阶段性成效。为更好促进新型农村合作金融健康有序发展,加强对新型农村合作金融组织业务的引导和规范,加快构建适合我国现阶段发展实际的合作金融监管框架,可以借鉴网贷监管思路,从以下几方面完善相应的监管体系:

  

  一是明确地方监管主体,建立审批准入制度。2014年中央一号文件明确了地方政府对新型农村合作金融的监管职责,2016年和2017年中央一号文件均提出开展农民合作社内部信用合作试点,落实地方政府的监管责任。因新型农村合作金融组织所处的地域及涉农细分行业的不同,存在很大差异性,所以不适于建立“一刀切”的监管办法。网贷监管的红线监管思路值得借鉴,建议由地方政府根据各省实际决定新型合作金融的监管部门。基于与农民合作社的有效对接及监管资源考虑,可遵循金融属地监管原则,由地方金融主管部门主导,供销合作社配合承担日常监管职能并提供支持性服务,采用“事前登记备案制”确立准入机制,强化事中事后监管,充分利用供销合作社系统现有网络资源以降低监管成本,缓解监管压力,提升监管动力,与正规金融监管部门形成错位监管和补充,筑牢监管篱笆。

  

  二是创立资金存管模式,降低运营风险。引入商业银行进行三方资金存管,可以有效防范新型农村合作金融组织实际控制人违规将资金出借给非社员或单一社员,或者挪作他用,杜绝“跑路”现象发生。另外,通过创立三方存管的资金监管模式,资金流向透明化,存管方也可定期向监管机构提供相关数据信息,对于资金异常状态提前作出风险预警,从而有效防范系统性风险的发生。

  

  三是完善信息披露制度,提高运营管理水平。新型农村合作金融组织应按照规定向社员披露社员股金和积累情况、财务审计报告、贷款及经营情况、盈利及其分配情况等事项。同时,推广信息化软件系统,以实现主导监管部门对新型农村合作金融组织业务、财务等运营数据的实时查询,实现无时滞线上监管。日常监管机构也可以通过定期现场检查进一步促进组织运营合规化。通过“线上+线下”监管模式,实现新型农村合作金融组织内部管理及运营的动态性、透明性和可检测性,加强新型农村合作金融组织的自我监管能力。

  

  四是建立行业自律组织,形成监管联动机制。从国际经验来看,农村合作金融制度变迁是一个自发与引导发展相结合的渐进过程,最终形成政府监管与行业自律、自我监管并存的监管体系。行业自律方面,也可以借鉴互联网金融行业协会发展经验,在统计监测、信息共享、登记披露、从业者教育、风险提示、行业交流等方面积极开展工作,加强行业自律监管,对行业违规者和失信者进行公示,营造公平的市场竞争环境,引导新型农村合作金融更加规范发展。

  

  综上所述,借鉴网贷行业监管经验,强化综合监管,优化监管资源配置,通过明确监管主体,丰富“线上+线下”监管手段,实现业务流、信息流、资金流的统一,有助于促进新型农村合作金融组织形成安全性、流动性、收益性的可持续发展态势。最终通过逐步建立符合合作金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代合作金融监管框架,实现稳妥推进农民专业合作开展信用合作试点的同时,守住不发生系统性金融风险的底线。

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